Breve estudo da Lei de Regularização Fundiária do Piauí

     Compartilho com vocês um breve e modesto estudo elaborado sobre a Lei de Regularização Fundiária. Espero contar, como sempre, com a colaboração de todos no sentido de ampliar o debate e, se for o caso, elucidar dúvidas. Hoje, do artigo 1º ao 7º!


OBJETO: LOCALIZAÇÃO DOS IMÓVEIS.

Art.1º- A regularização fundiária do Cerrado Piauiense obedecerá ao disposto nesta lei.

Art.2º- Para os efeitos desta Lei fazem parte do Cerrado Piauiense os Municípios de Bom Jesus , Baixa Grande do Ribeiro, Uruçuí, Bertolínia, Santa Filomena, Gilbués, Currais, Ribeiro Gonçalves, Sebastião Leal, Antônio Almeida, Marcos Parente, Porto Alegre do Piauí, Monte Alegre, Palmeira do Piauí, Manoel Emídio, Barreiras do Piauí, Corrente, São Gonçalo do Gurgueia, Redenção do Gurgueia, Elizeu Martins, Colônia do Gurgueia, Pavussu, Cristino Castro, Alvorada do Gurgueia e Parnaguá.


OBJETIVO: DESTINAÇÃO DAS TERRAS DEVOLUTAS

Art.3º- A destinação das terras públicas patrimoniais e devolutas do Estado do Piauí será compatibilizada com o Plano Nacional de Reforma Agrária e com a política agrícola, observando a forma legal.

O Plano Nacional de Reforma Agrária visa fomentar a agricultura familiar. As terras que terão essa destinação são aquelas devolutas, ou seja, aquelas sem que haja legítimos ocupantes. Essa diferenciação fica evidenciada no artigo 11 próximo. 
O Estado para identificar as terras devolutas deverá promover ações discriminatórias (ou até mesmo, dependendo, arrecadação). Esse procedimento, previsto pela Lei 6.383/76 (Dispõe sobre o processo discriminatório de terras devolutas da União e dá outras providências), foi adaptado pela legislação local, de modo que o Estado também possa efetuar essa discriminatória.
Esse procedimento pode ocorrer de maneira administrativa e/ou judicial. Seu objetivo é justamente identificar dentro de determinada área qual o eventual domínio remanescente do Estado.
Ressalte-se que não basta apenas dizer que a terra é devoluta estadual, como, via de regra, procedem os entes públicos quando buscam a arrecadação de bens em nome ou o cancelamento de atos notariais e registrais. Aliás, dizer devoluta é dizer que não é de ninguém, ou seja, é res nullium, enquanto não discriminada ou arrecadada, judicial ou administrativamente.
Nesse sentido, os tribunais (inclusive o STF) são pacíficos no sentido de dizer, inclusive, que “a condição de terra devoluta não é simplesmente decorrente do fato de omissão do registro imobiliário” (p.ex.: RE-72020, RE-78112, RE-84063, RE'S 86.886 89.964, RTJ VOL-00083-02 PP-00575).
Em verdade, o Estado do Piauí tem procedido de maneira temerosa com relação às arrecadações administrativas. Exemplo bem concreto foi a arrecadação e titulação no município de Baixa Grande do Ribeiro, que em quase tua totalidade foi incorporado ao patrimônio da antiga COMDEPI ainda na década de 80.
Cientes dessa situação, os juízes passaram a tomar o cuidado de, quando possível, determinar a publicação de edital, contendo o memorial descritivo da área de pretensão do Estado do Piauí.

MEIOS DE AQUISIÇÃO DO DOMÍNIO

Art. 4º- Para promover a regularização fundiária da região do Cerrado Piauiense, fica o Poder Executivo autorizado a adotar as seguintes medidas:

I- Alienação precedida de procedimento licitatório ou com dispensa deste nos casos previstos nesta lei;
II- Doação
III- Arredamento;
IV - Convalidação dos Títulos emitidos de forma equivocada e/ou sem autorização legislativa pela Companhia de Desenvolvimento do Piauí -COMDEPI ou pelo Instituto de Terras do Piauí- INTERPI com o devido pagamento prévio do saldo devedor remanescente, quando for o caso.

A regularização fundiária é, em tese, um meio de o Estado ratificar alguns títulos cujos proprietários já têm plena posse e estão produzindo na área.
Constadas as condições estabelecidas nos artigos seguintes, os meios de transferência de pleno domínio correspondem à alienação, doação, arrendamento e/ou convalidação de títulos.
A alienação ocorre quando o possuidor tem justo título, sendo que esse título não tem um destacamento do patrimônio público para o privado de maneira correta. Um exemplo dessa situação é a origem em demarcação e divisão de datas, já que nem todas as existentes tramitaram de maneira esmera.
A doação e o arrendamento vão ocorrer nos casos em que a Lei Estadual de regularização fundiária assim determinar. Esses casos são voltados mais à agricultura familiar, atendendo, assim, ao objetivo exposto no artigo 3º supra, qual seja, fomentar a agricultura familiar.
O último item (IV) diz respeito à convalidação de alienações anteriores, que não respeitaram procedimentos exigidos como, por exemplo, a autorização da Assembléia.
A convalidação dentro da administração pública é plenamente possível e prevista no artigo 55 da Lei 9.784/99 que regula o processo administrativo, no caso, da Administração Pública Federal, aplicada, nesse caso, subsidiariamente, quando dispõe: “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”.
Entretanto, parece-nos que, ao prever a possibilidade de convalidação de maneira genérica, o legislador local acabou por ignorar a necessária análise do caso concreto para confirmar se há ou não “lesão ao interesse público” e/ou “prejuízo a terceiros”.
Ora, liberar todos os imóveis, ignorando caso a caso, implica dizer que a autorização da Assembléia não é tão necessária quanto se pensa.
Afinal de contas, qual o real motivo do crivo da assembléia para se efetuar uma alienação de imóveis?
A autorização da assembléia decorre do caráter fiscalizador que o legislativo deve ter. Tal fiscalização não se trata de uma prerrogativa constitucional, mas uma verdadeira obrigação presente na Carta Magna.
A idéia da Lei, notadamente no que diz respeito ao inciso IV, é corrigir os equívocos que supostamente ocorreram com os títulos antigos. Entretanto, diante da realidade fundiária presente no Estado do Piauí, é imprescindível, como fartamente dito, a análise de cada caso concreto.
De fundamental importância observar que essa convalidação trata dos “títulos emitidos”, ou seja, não há qualquer distinção entre os títulos de domínio e os títulos de concessão de direito real de uso.
Pois bem, diante dessa realidade, podemos colocar dois casos concretos para melhor esclarecer o absurdo que pode ocorrer em caso de sanção por parte do Governo: a) títulos de domínio de imóveis que hoje estão produzindo, mas que não consta a autorização da assembléia e b) títulos de concessão em que não houve o respeito do procedimento administrativo necessário à sua emissão (vide texto do inciso: “emitidos de forma equivocada”).
No caso prático, o “b” seriam os famosos títulos de concessão emitidos em sobreposição a alguns imóveis na região dos cerrados.
Ora, sem adentrarmos no mérito da sobreposição, não é nada razoável que títulos emitidos sem o mínimo de respeito ao procedimento administrativo devam ser convalidados a todo custo, sem sequer existir a fiscalização do Poder responsável!
Sem embargos, a análise de cada caso é que vai definir qual das quatro condições mais se adéqua à realidade do imóvel, mas, de todo modo, parece evidente a inconstitucionalidade do dispositivo, posto ser uma verdadeira afronta a todos os princípios que regem a administração pública e, ainda, diante da “carta branca” assinada pela Assembléia. 

DIMENSÕES DOS IMÓVEIS

Art.5º- As áreas a serem alienadas não poderão ter dimensão inferior à fração mínima de parcelamento vigente para o local, nem superior a 2.500ha (dois mil e quinhentos hectares).

O teto de 2.500,00ha. visa “burlar” a necessidade de aprovação do Senado (CF, art. 49, XVII). Tanto que o PL original tinha a seguinte redação: “nem superior a 2.500ha (dois mil e quinhentos hectares) por beneficiário”.
A impressão que se tem é que o legislador tirou a expressão “por beneficiário” para possibilitar a concessão de vários títulos contíguos a pessoas jurídicas diferentes. Assim, por exemplo, seria possível uma área de 10.000,00ha. ser titulada a 04 empresas diferentes, já que são pessoas jurídicas distintas, mesmo que o beneficiário seja o mesmo.
Essa atitude, aliás, reforça o rumor existente de que o PL foi feito de maneira tendenciosa, voltada especialmente aos casos envolvendo os títulos de concessão de direito real de uso.
Outra alteração interessante no PL foi que o texto original dizia que “as áreas a serem regularizadas nos termos da presente Lei” ao invés de “a serem alienadas”. Essa alteração pode não parecer substancial, mas pode implicar na interpretação de que os casos de doação, arrendamento e convalidação poderão ultrapassar o teto de 2.500,00ha. O que, diante da exigência constitucional, pode acabar configurando em mais um ponto inconstitucional, caso não seja atendida a necessidade de aprovação pelo Senado.
Ao que nos conste, os casos da COMDEPI são distintos, pois, quando da incorporação ao seu patrimônio das terras, houve a autorização do Senado, pelo menos no nosso caso mais marcante (Baixa Grande do Ribeiro).

COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS

Art.6º- Os atos administrativos necessários à regularização fundiária de que trata esta Lei são de competência do INTERPI.

Art.7º- Fica o Poder Executivo Estadual, por meio do INTERPI e da Procuradoria Geral do Estado- PGE, autorizado a efetuar composições administrativas e/ou judiciais e a transigir com o fim de regularizar terras presumidamente de domínio público e que estejam sobre o domínio privado e cumprindo sua função social, inclusive aquelas que sejam objeto de ações judiciais pendentes de julgamento em qualquer instância.
§ 1º A autorização contida neste artigo visa evitar e solucionar os litígios sobre terras de forma a assegurar o domínio das terras presumidamente públicas aos produtores de boa-fé que as tenham adquirido através de títulos públicos originários de atos equivocadamente praticados por municípios, cartórios e de demarcações presumidamente viciadas.
I- As composições em ações judiciais feitas pela PGE e INTERPI serão submetidas à homologação da autoridade judiciária competente.

O artigo 6º acaba por ser conflitante com o seguinte. Ora, uma composição, dependendo, pode ser sim um ato administrativo. Assim, a competência não é do INTERPI, mas sim do INTERPI e da PGE. Crê-se que intenção do legislador foi de colocar o INTERPI como recebedor dos pedidos e documentos, de maneira a instruir o processo, cabendo a efetiva regularização a uma ação conjunta da Autarquia Estadual com a PGE. 
A Lei não faz distinção quanto aos imóveis onde existem litígios com o Estado. Estes também podem ser incluídos na pretensa regularização, desde que estejam cumprindo a sua função social.
O artigo 7º possibilita a interpretação de que o INTERPI e a PGE não estariam restritos às possibilidades constantes no artigo 4º supra, tanto que há possibilidade de transigir, ou seja, abrir mão de algo de maneira a possibilitar a composição, administrativa ou judicial.
Teriam, então, o INTERPI e a PGE liberdade para ultrapassar os limites dessa Lei?
Tais composições estariam restritas aos casos em que o possuidor esteja de boa-fé sobre o imóvel, tendo adquirido o mesmo através de títulos públicos cuja base da cadeia dominial sejam “atos equivocadamente praticados por municípios, cartórios e de demarcações presumidamente viciadas”.
Os atos praticados pelos municípios são, em sua maioria, os títulos de aforamento, prática corriqueira no Estado quando os municípios, achando-se legítimos senhores dos imóveis transmitiam a terceiros o domínio.
A previsão dessa composição, em verdade, decorre da franca responsabilidade civil do Estado diante dos atos praticados pelos cartorários.
Por outro lado, um ponto que merece destaque é a consideração pela Lei de que ações de demarcação e divisão são meios de aquisição de domínio desde que não sejam presumidamente viciadas. Ora, mas o que viria a ser presumidamente viciadas? Ao se analisar um processo de demarcação e divisão detidamente, pode-se chegar à conclusão de que o mesmo obedeceu aos procedimentos existentes no CPC, ou não. Presumir não é algo que deve ocorrer dentro da administração pública, mormente por estar ela atrelada ao princípio da legalidade.
Nota-se, portanto, que aquele proprietário que tiver na base de sua cadeia dominial alguma das situações acima citadas e, mais ainda, tiver exercendo a função social do imóvel poderá pleitear a sua regularização.
Quanto à possibilidade do Estado transigir, devemos entender que os limites são os presentes na Lei, podendo haver, por exemplo, uma redução dos valores abaixo tratados.
Mas, poderia o INTERPI e a PGE, através de uma simples Lei Ordinária, dispor dos bens do Estado? Em mais esse ponto parece ser evidente a inconstitucionalidade da Lei.