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STF e Competência Concorrente

Por unanimidade, o Supremo Tribunal Federal (STF) confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios no enfrentamento à pandemia. A decisão referendou medida cautelar deferida pelo ministro Marco Aurélio de Mello em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).

Por maioria, a Corte decidiu que o art. 3º da Lei 13.979/2020 (que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019) também seja interpretado de acordo com a Constituição, a fim de deixar claro que a União pode legislar sobre o tema, mas que o exercício desta competência deve sempre resguardar a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A discussão principal se prendeu à competência comum e concorrente de todos os entes federados previstas nos arts. 23 e 24, da Constituição Federal. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido. Como disse o ministro Gilmar Mendes em 2013, posição ratificada agora em 2020, “a participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto”. Implica dizer que não há hierarquia entre União, Estado, Distrito Federal e Município. Apenas respeito à autonomia de cada um, com observância às normas gerais e constitucionais.

Ainda em 2017, já havia uma posição bem clara do STF sobre a competência normativa dos Estados e dos Municípios, por voto vencedor do ministro Edson Fachin, segundo o qual “nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente menor” (RE 194.704, j. 29-6-2017, P, DJE de 17-11-2017).

O mundo é submetido à pandemia. Assim, por prevenção na grave crise sanitária, Estados e Municípios se anteciparam à União e se movimentaram, gerando um confronto de competências para enfrentar o coronavírus, especialmente quanto ao isolamento e o confinamento social, extensivo a todas as áreas econômicas.

Estabeleceu-se, então, no STF uma discussão sobre a constitucionalidade ou não da competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislarem por decretos no enfrentamento ao vírus. Questionou-se as determinações dos entes federados para que estes se submetessem compulsoriamente às orientações da União, que teria competência privativa. Contrariamente, o STF entendeu que todos os entes federados, no caso da saúde pública, têm competência concorrente com a União.

Sobre o município especificamente, o procurador Flávio Carvalho Britto tem uma posição jurídica que bem definida: “A régua aqui é a letra do artigo 30, I, da Constituição Federal, que diz competir ao município legislar sobre assuntos de interesse local, valendo lembrar que a ele também compete prestar serviço de atendimento à saúde da população (artigo 30, VII), em cooperação técnica e financeira com a União e o estado. Tal cooperação, por óbvio, não confere submissão do município ao que lhe competir legislar, dispor e gerir em interesse pontual e específico de sua urbe”.

Diz mais o procurador: “A partir desse instante, os ministros do STF já vêm decidindo, em provimentos monocráticos, contra decisões de cortes estaduais que — à moda antiga, agora já se pode dizer — cravavam a primazia da competência federal em matérias cujas atribuições são, de alguma forma, diluídas também entre estados e municípios no bojo da Constituição, deixando para trás uma visão restritiva dos incisos do artigo 30 da Carta”.

Argumentando, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, que o Brasil se constituiu em Estado federado. A consequência natural é que há uma distribuição dos poderes e de encargos através da descentralização político-administrativa, sem o estabelecimento de hierarquia entre os entes federados. Então, a recente decisão do STF vem apenas consolidar o princípio do federalismo constitucional brasileiro.

Importante destacar que cabe à União o exercício da soberania nacional. Mas, os entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) gozam de autonomia. “Além da autonomia política, necessária para que se caracterize o Estado Federal, e para que essa autonomia seja efetiva e não apenas uma declaração formal, é também indispensável que as unidades federadas gozem de autonomia legislativa, financeira e administrativa, pois sem estas a autonomia política deixa de existir na prática”, diz Dalmo de Abreu Dallari, jurista e Professor Emérito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

Na visão consciente e firme do professor Dallari, “o que importa ressaltar neste momento é que tanto a União quanto as unidades federadas têm poder legislativo, o que significa que podem fazer leis, criando, modificando ou extinguindo obrigações, indo além do mero poder regulamentar. Obviamente, esse poder, exercido concomitantemente e, muitas vezes, no mesmo espaço físico e destinando-se às mesmas pessoas, exige que sejam fixadas as regras básicas para esse exercício concomitante, a fim de evitar conflitos que poderiam gerar dificuldades e prejuízos não só para os destinatários das normas, mas para o funcionamento harmônico do sistema federativo e para a obtenção dos resultados políticos e sociais que se pretende atingir com a adoção do federalismo”.

No nosso constitucionalismo, a União tem competência para fixar normas gerais. Ou seja, normas que devam ser tratadas de modo uniforme em todo o território nacional. Aos demais entes federados fica a tarefa de cuidar dos assuntos locais, respeitados os parâmetros traçados pela Constituição Federal e pela ordem normativa maior.

Da doutrina de Raul Machado Horta colhe-se a tese de que a Constituição de 88 "enriqueceu a autonomia formal, dispondo que a competência da União consistirá no estabelecimento de normas gerais, isto é, normas não exaustivas, e a competência dos Estados se exercerá no domínio da legislação suplementar. A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do Estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais" (Estudos de Direito Constitucional, Del Rey, Belo Horizonte, 1995, págs. 419/420).

Sem esgotar o tema, por sua extensão e relevância, pode-se concluir aqui que, de conformidade com o art. 30, inciso II, da Constituição Federal, os Municípios, especificamente, podem suplementar a legislação federal e estadual quando o interesse local o exigir, respeitadas, evidentemente, as normas de âmbito geral.

No caso específico da pandemia, por atingir genericamente a coletividade, Estados e Municípios podem determinar ações sanitárias de prevenção e contenção para atender os limites traçados pela Lei Federal nº 13.979/20, que dispõe sobre medidas para enfrentar a emergência de saúde pública decorrente do Covid-19, bem como editar normas suplementares atinentes às suas respectivas competências, sem violar e afrontar as regras gerais fixadas a nível federal.

Por unanimidade, o Supremo Tribunal Federal (STF) confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios no enfrentamento à pandemia. A decisão referendou medida cautelar deferida pelo ministro Marco Aurélio de Mello em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).

Por maioria, a Corte decidiu que o art. 3º da Lei 13.979/2020 (que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019) também seja interpretado de acordo com a Constituição, a fim de deixar claro que a União pode legislar sobre o tema, mas que o exercício desta competência deve sempre resguardar a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A discussão principal se prendeu à competência comum e concorrente de todos os entes federados previstas nos arts. 23 e 24, da Constituição Federal. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido. Como disse o ministro Gilmar Mendes em 2013, posição ratificada agora em 2020, “a participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto”. Implica dizer que não há hierarquia entre União, Estado, Distrito Federal e Município. Apenas respeito à autonomia de cada um, com observância às normas gerais e constitucionais.

Ainda em 2017, já havia uma posição bem clara do STF sobre a competência normativa dos Estados e dos Municípios, por voto vencedor do ministro Edson Fachin, segundo o qual “nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente menor” (RE 194.704, j. 29-6-2017, P, DJE de 17-11-2017).

O mundo é submetido à pandemia. Assim, por prevenção na grave crise sanitária, Estados e Municípios se anteciparam à União e se movimentaram, gerando um confronto de competências para enfrentar o coronavírus, especialmente quanto ao isolamento e o confinamento social, extensivo a todas as áreas econômicas.

Estabeleceu-se, então, no STF uma discussão sobre a constitucionalidade ou não da competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislarem por decretos no enfrentamento ao vírus. Questionou-se as determinações dos entes federados para que estes se submetessem compulsoriamente às orientações da União, que teria competência privativa. Contrariamente, o STF entendeu que todos os entes federados, no caso da saúde pública, têm competência concorrente com a União.

Sobre o município especificamente, o procurador Flávio Carvalho Britto tem uma posição jurídica que bem definida: “A régua aqui é a letra do artigo 30, I, da Constituição Federal, que diz competir ao município legislar sobre assuntos de interesse local, valendo lembrar que a ele também compete prestar serviço de atendimento à saúde da população (artigo 30, VII), em cooperação técnica e financeira com a União e o estado. Tal cooperação, por óbvio, não confere submissão do município ao que lhe competir legislar, dispor e gerir em interesse pontual e específico de sua urbe”.

Diz mais o procurador: “A partir desse instante, os ministros do STF já vêm decidindo, em provimentos monocráticos, contra decisões de cortes estaduais que — à moda antiga, agora já se pode dizer — cravavam a primazia da competência federal em matérias cujas atribuições são, de alguma forma, diluídas também entre estados e municípios no bojo da Constituição, deixando para trás uma visão restritiva dos incisos do artigo 30 da Carta”.

Argumentando, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, que o Brasil se constituiu em Estado federado. A consequência natural é que há uma distribuição dos poderes e de encargos através da descentralização político-administrativa, sem o estabelecimento de hierarquia entre os entes federados. Então, a recente decisão do STF vem apenas consolidar o princípio do federalismo constitucional brasileiro.

Importante destacar que cabe à União o exercício da soberania nacional. Mas, os entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) gozam de autonomia. “Além da autonomia política, necessária para que se caracterize o Estado Federal, e para que essa autonomia seja efetiva e não apenas uma declaração formal, é também indispensável que as unidades federadas gozem de autonomia legislativa, financeira e administrativa, pois sem estas a autonomia política deixa de existir na prática”, diz Dalmo de Abreu Dallari, jurista e Professor Emérito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

Na visão consciente e firme do professor Dallari, “o que importa ressaltar neste momento é que tanto a União quanto as unidades federadas têm poder legislativo, o que significa que podem fazer leis, criando, modificando ou extinguindo obrigações, indo além do mero poder regulamentar. Obviamente, esse poder, exercido concomitantemente e, muitas vezes, no mesmo espaço físico e destinando-se às mesmas pessoas, exige que sejam fixadas as regras básicas para esse exercício concomitante, a fim de evitar conflitos que poderiam gerar dificuldades e prejuízos não só para os destinatários das normas, mas para o funcionamento harmônico do sistema federativo e para a obtenção dos resultados políticos e sociais que se pretende atingir com a adoção do federalismo”.

No nosso constitucionalismo, a União tem competência para fixar normas gerais. Ou seja, normas que devam ser tratadas de modo uniforme em todo o território nacional. Aos demais entes federados fica a tarefa de cuidar dos assuntos locais, respeitados os parâmetros traçados pela Constituição Federal e pela ordem normativa maior.

Da doutrina de Raul Machado Horta colhe-se a tese de que a Constituição de 88 "enriqueceu a autonomia formal, dispondo que a competência da União consistirá no estabelecimento de normas gerais, isto é, normas não exaustivas, e a competência dos Estados se exercerá no domínio da legislação suplementar. A lei de normas gerais deve ser uma lei quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual suplementar introduzirá a lei de normas gerais no ordenamento do Estado, mediante o preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais, de forma a afeiçoá-la às peculiaridades locais" (Estudos de Direito Constitucional, Del Rey, Belo Horizonte, 1995, págs. 419/420).

Sem esgotar o tema, por sua extensão e relevância, pode-se concluir aqui que, de conformidade com o art. 30, inciso II, da Constituição Federal, os Municípios, especificamente, podem suplementar a legislação federal e estadual quando o interesse local o exigir, respeitadas, evidentemente, as normas de âmbito geral.

No caso específico da pandemia, por atingir genericamente a coletividade, Estados e Municípios podem determinar ações sanitárias de prevenção e contenção para atender os limites traçados pela Lei Federal nº 13.979/20, que dispõe sobre medidas para enfrentar a emergência de saúde pública decorrente do Covid-19, bem como editar normas suplementares atinentes às suas respectivas competências, sem violar e afrontar as regras gerais fixadas a nível federal.

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