Ação Popular versus Ação de Nulidade

03/10/2021 11:26
Atualizado 02/05/2025 | 17:10

Não raro, muitos (e não são poucos) confundem Ação Popular com Ação de Nulidade ou de Anulabilidade do Ato Jurídico Administrativo.

Enfrentemos o tema, então!

Antes, porém, deve-se advertir que o texto em epígrafe não tem o condão da indelicadeza, para ferir, claro, suscetibilidades. Não, absolutamente, não!

A nulidade versada e buscada através da Ação Popular não tem a mesma conotação jurídica daquela perseguida pela Ação Declaratória de Nulidade ou de Anulabilidade. E a confusão, infelizmente, reina no cotidiano forense.

Enquanto a Ação de Nulidade ou de Anulabilidade diz respeito ao ato em si, "de per si", sem condicionamento jurídico, o chamado "ato puro", na Ação Popular a nulidade ou anulabilidade é sempre e, obrigatoriamente, condicionada, primeiro, à ilegalidade; e, segundo, à lesividade.

Em ambos os procedimentos observa-se que a busca pela invalidade do ato jurídico administrativo têm conjecturas diferenciadas. A nulidade não convalesce com o tempo; a anulabilidade, sim! No pleito popular, entretanto, somente ocorrerá nulidade ou anulabilidade se houver ilegalidade e lesividade ao patrimônio público (condicionantes). O ato poderá ser até ilegal, mas se não produzir lesividade ele convalesce e, portanto, não há que se falar em Ação Popular.

Quando se busca unicamente decretar-se a nulidade (em caráter absoluto) ou a anulabilidade (em caráter relativo) o procedimento correto é a Ação Declaratória de Nulidade ou de Anulabilidade. Quando se busca a nulidade ou anulabilidade por ilegalidade e lesividade patrimônio público (dano ao erário), o procedimento é da Ação Popular. Veja que há uma diferença bem delineada.

A Ação Popular tem características na preservação e na conservação dos interesses difusos e coletivos, visando a nulidade e/ou anulabilidade do ato lesivo ao patrimônio público; ou de entidades estatais. Somente se nulifica ou anula-se um ato jurídico administrativo via Ação Popular se houver lesividade, o prejuízo ao erário, o locupletamento. Porque a Ação Popular tem por finalidade resguardar a moralidade no tratamento à coisa pública. Significa dizer que não haverá nulidade ou anulabilidade quando não houver prejuízo aos bens e às finanças públicas, lesividade ao erário.

Com a Ação Popular o legislador pretende proteger o patrimônio público e estimular pelo cidadão comum a fiscalização do erário. Sobretudo quando se observa que o Meio Ambiente foi inserido no campo da hermenêutica constitucional e concedeu à Ação Popular o viés legal para nulificar e/ou anular somente os atos causadores de prejuízo econômico e de lesividade efetiva (até estética, histórica, etc.) do patrimônio público.

Não se usa a Ação Popular para se buscar a nulidade ou anulabilidade nua e crua. Para tanto, existe o remédio jurídico da Ação Ordinária Declaratória.

O objeto da Ação Popular é combater o ato ilegal ou imoral, lesivo ao patrimônio público. Não unicamente declarar a nulidade ou a anulabilidade de um ato supostamente viciado ou contaminado na origem. Não!
O Col. Superior Tribunal de Justiça (STJ) já pacificou o entendimento de que, para prosperar a Ação Popular, são necessários dois pressupostos de direito, a saber: ilegalidade e lesividade decorrente do ato praticado. “Tem-se como imprescindível a comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, como pressuposto elementar para a procedência da ação popular e consequente condenação dos requeridos no ressarcimento ao erário em face dos prejuízos comprovadamente atestados ou nas perdas e danos correspondentes” (REsp 1.447.237 - 1ª Turma).

O ato nulo puramente dito é aquele que, embora reúna os elementos necessários à sua existência, foi praticado com violação à lei, à ordem pública, aos bons costumes ou por inobservância da forma prescrita em lei. O anulável, por seu turno, é aquele que tem defeito de menor gravidade. No caso da invalidade do ato, será a forma genérica das subespécies de nulidade e anulabilidade. Assim, tanto o ato nulo como o anulável são considerados inválidos na sua essência, ainda que não causem lesividade de ordem pública.

Por fim, somente se busca a nulidade absoluta; a nulidade relativa (anulabilidade); e, em última análise, a inexistência do ato jurídico através da Ação Ordinária Declaratória, conforme cada caso concreto. Ou através de um Incidente Processual se tiver em curso determinada ação. Jamais pelo instituto da Ação Popular.

Ação Popular tem finalidade "stricto sensu", com pressupostos de viabilidade específicos; Ação Declaratória tem escopo genérico, "lato sensu". Muito embora ambas busquem a invalidade do ato, uma persegue a lesividade pública; a outra, não! Apenas cogita do ato viciado em si, no seu espírito. Eis, portanto, a diferença. Salvo melhor juízo!